Trong những năm qua, số lượng các vụ việc khiếu kiện về quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực đất đai có su hướng ngày càng tăng; trong đó chủ yếu là khiếu kiện quyết định hành chính, hành vi hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân (UBND); đặc biệt là từ khi Luật tố tụng hành chính (LTTHC) năm 2010 được ban hành với quy định mở rộng thẩm quyển của Tòa án trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực đất đai. Trước yêu cầu đó, Luật khiếu nại năm 2011 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2012, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực từ ngày 01/7/2014 và LTTHC năm 2015 đã quy định theo hướng mở rộng thẩm quyền giải quyết của Tòa án, thẩm quyền của Hội đồng xét xử trong việc giải quyết các khiếu kiện hành chính nói chung, cũng như các khiếu kiện hành chính trong lĩnh vực nhà nước về đất đai nói riêng. Tuy nhiên, trong công tác thụ lý, giải quyết của Tòa án còn nhiều vụ án thụ lý giải quyết các khiếu nại về quyết định hành chính, hành vi hành chính của Tòa án thụ lý, giải quyết Tòa án nhận định người khởi kiện không có quyền khởi kiện đối với quyết định hành chính, vì người khởi kiện không phải là đối tượng được ghi trong quyết định hành chính. Ngược lại, trong một số trường hợp, văn bản hành chính không chứa đựng nội dung của quyết định hành chính, không làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện, nhưng Tòa án lại xác định văn bản đó là đối tượng khởi kiện. Do vậy, nhiều trường hợp Tòa án xác định sai đối tượng khởi kiện dẫn đến nhiều vụ án bị cấp phúc thẩm, giám đốc thẩm xét xử tuyên hủy làm kéo dài thời gian giải quyết gây ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện cũng như đối tượng bị kiện. Nhưng Kiểm sát viên (KSV) được phân công làm công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính tại Tòa án không phát hiện được để kháng nghị hoặc kiến nghị.
1. Một số kỹ năng trong công tác kiểm sát việc thụ lý đơn và giải quyết các vụ án hành chính
1.1. Một số kỹ năng xác định quyết định hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Quyết định hành chính là văn bản do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể (khoản 1 Điều 3 LTTHC năm 2015).
Như vậy, căn cứ vào khoản 1 Điều 3 LTTHC năm 2015, thì có thể khẳng định, quyết định hành chính là văn bản do cơ quan, cá nhân có thẩm quyền ban hành, bao gồm các văn bản như: Quyết định, công văn, thông báo, kết luận, giấy chứng nhận quyền sử dụng đất đều có nội dung của quyết định hành chính mà nội dung đó phải chứa đựng nội dung của quyết định hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng quyền, lợi ích hợp pháp của người khởi kiện bị xâm phạm trừ trường hợp: Quyết định hành chính, hành vi hành chính mang tính nội bộ của cơ quan, tổ chức là những quyết định, hành vi chỉ đạo, điều hành việc triển khai thực hiện nhiệm vụ, kế hoạch công tác; quản lý, tổ chức cán bộ, kinh phí, tài sản được giao; kiểm tra, thanh tra việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ, chính sách, pháp luật đối với cán bộ, công chức, viên chức, người lao động và các đơn vị thuộc thẩm quyền quản lý của cơ quan, tổ chức (khoản 6 Điều 3 LTTHC năm 2015).
Ví dụ: Ngày 10/3/2017, UBND huyện A ra thông báo ý kiến chỉ đạo của Chủ tịch UBND huyện A về thu hồi đất để giải phóng mặt bằng làm công viên cây xanh đối với một số hộ dân sinh sống trên diện tích làm công viên đây là quyết định hành chính mang tính chất nội bộ không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Như vậy, từ ví dụ nêu trên, khi kiểm sát việc thu lý giải quyết vụ án hành chính KSV được phân công phải xem xét đánh giá từng trường hợp cụ thể của đối tượng khởi kiện hành chính như về hình thức của văn bản phải chứa đựng nội dung của quyết định hành chính, được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính thì mới thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Ví dụ: Theo Điều 2 của Quyết định số 1216/QĐ-UBND ngày 04/6/2009 của Ủy ban nhân dân tỉnh Vĩnh Long về việc phê duyệt phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư công trình Trại giống vật nuôi nông nghiệp tỉnh có quy định “Giám đốc Sở Tài chính chịu trách nhiệm trước Ủy ban nhân dân tỉnh về kết quả các số liệu, khối lượng và đơn giá, trong tờ trình số 177/TTr.STC ngày 15/5/2009”. Theo Tờ trình 177/TTr ngày 15-5-2009 của Sở Tài chính có quy định phần bồi thường cụ thể cho hộ bà Lựu, nên phần phê duyệt đó tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền và lợi ích của hộ bà Lựu, là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Như vậy, theo ví dụ nêu trên thì phần phê duyệt đó tác động trực tiếp, cụ thể đến quyền và lợi ích của hộ bà Lựu, đây là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính1.
1.2. Kỹ năng xác định hành vi hành chính là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính
Hành vi hành chính là hành vi của cơ quan hành chính nhà nước hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật (khoản 3 Điều 3 LTTHC năm 2015).
Như vậy, theo quy định trên, chúng ta có thể khẳng định hành vi hành chính bị kiện mà hành vi đó làm ảnh hưởng đến việc thực hiện quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân được thể hiện dưới hai hình thức: Thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Đó là, những việc theo nhiệm vụ, công vụ theo thẩm quyền pháp luật nội dung quy định có thể thực hiện đúng hoặc vượt quá thẩm quyền, hoặc không làm những việc mà pháp luật quy định phải làm. Do vậy, khi xem xét quyết định hành chính, hành vi hành chính thì KSV cần phải nhận thức được rằng không chỉ do cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm quyền mà bao gồm cả khái niệm cơ quan, tổ chức khác có thể là cơ quan lập pháp, cơ quan tư pháp khi được giao vào việc quản lý hành chính nhà nước. Do đó, hành vi hành chính trong quản lý hành chính về đất đai bị khiếu kiện là hành vi của cơ quan có thẩm quyền quản lý đất đai hoặc của cán bộ, công chức trong cơ quan đó hoặc cá nhân, tổ chức được ủy quyền khi giải quyết công việc thuộc phạm vi liên quan đến việc thực hiện khoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật về quản lý đất đai.
Ví dụ: Khoản 1 Điều 5 Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ quy định: “Văn phòng đăng ký đất đai là đơn vị sự nghiệp công trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường do Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập hoặc tổ chức lại trên cơ sở hợp nhất Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Sở Tài nguyên và Môi trường và các Văn phòng đăng ký quyền sử dụng đất trực thuộc Phòng Tài nguyên và Môi trường hiện có ở địa phương; có tư cách pháp nhân, có trụ sở, con dấu riêng và được mở tài khoản để hoạt động theo quy định của pháp luật. Văn phòng đăng ký đất đai có chức năng thực hiện đăng ký đất đai và tài sản khác gắn liền với đất; xây dựng, quản lý, cập nhật, chỉnh lý thống nhất hồ sơ địa chính và cơ sở dữ liệu đất đai; thống kê, kiểm kê đất đai; cung cấp thông tin đất đai theo quy định cho các tổ chức, cá nhân có nhu cầu; Văn phòng đăng ký đất đai có chi nhánh tại các quận, huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh. Chi nhánh Văn phòng đăng ký đất đai được thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của Văn phòng đăng ký đất đai theo quyết định của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh; kinh phí hoạt động của Văn phòng đăng ký đất đai thực hiện theo quy định của pháp luật về tài chính đối với đơn vị sự nghiệp công lập”2.
Như vậy, Văn phòng đăng ký đất đai thuộc Sở Tài nguyên môi trường tỉnh hoặc thành phố trực thuộc trung ương là đơn vị công lập, không phải là cơ quan hành chính nhà nước, nhưng nhiệm vụ được giao về đăng ký quyền sử dụng đất đai theo thẩm quyền nên quá trình thực hiện mà bị khiếu kiện vẫn thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
1.3. Kỹ năng nhận thức về thẩm quyền giải quyết vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai thuộc thẩm quyền của Tòa án
Ngoài việc xác định thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện hành chính của Tòa án theo quy định của LTTHC, thì KSV cần phải xác định một số căn cứ khác để xác định thẩm quyền giải quyết các khiếu kiện đất đai theo quy định của LĐĐ năm 2013 quy định, nội dung quản lý nhà nước về đất đai đó là: “Ban hành văn bản quy phạm pháp luật về quản lý, sử dụng đất đai và tổ chức thực hiện văn bản đó. Xác định địa giới hành chính, lập và quản lý hồ sơ địa giới hành chính, lập bản đồ hành chính. Khảo sát, đo đạc, lập bản đồ địa chính, bản đồ hiện trạng sử dụng đất và bản đồ quy hoạch sử dụng đất; điều tra, đánh giá tài nguyên đất; điều tra xây dựng giá đất. Quản lý quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất. Quản lý việc giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, chuyển mục đích sử dụng đất. Quản lý việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất. Đăng ký đất đai, lập và quản lý hồ sơ địa chính, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Thống kê, kiểm kê đất đai. Xây dựng hệ thống thông tin đất đai. Quản lý tài chính về đất đai và giá đất. Quản lý, giám sát việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của người sử dụng đất. Thanh tra, kiểm tra, giám sát, theo dõi, đánh giá việc chấp hành quy định của pháp luật về đất đai và xử lý vi phạm pháp luật về đất đai. Phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai. Giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai. Quản lý hoạt động dịch vụ về đất đai” (Điều 22 Luật Đất đai năm 2013).
Như vậy, khi xem xét các quyết định hành chính, hành vi hành chính trong lĩnh vực quản lý đất đai của của cơ quan quản lý nhà nước về đất đai thuộc thẩm quyền giải quyết của Tòa án thì KSV được phân công kiểm sát thụ lý giải quyết các vụ án hành chính về đất đai cần lưu ý một số vấn đề sau:
Thứ nhất, đối với quyết định hành chính: Chỉ có các quyết định hành chính về quản lý đất đai do cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức được giao thực hiện quản lý hành chính nhà nước ban hành hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành quyết định về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân mới là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính.
Ví dụ: Yêu cầu khởi kiện về việc hủy Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; Tại giải đáp thắc mắc số 02/GĐ-TANDTC ngày 19/9/2016 của Tòa án nhân dân tối cao quy định: “Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là quyết định hành chính; nếu thuộc một trong các trường hợp quy định tại khoản 2 Điều 3 LTTHC năm 2015 thì là đối tượng khởi kiện hành chính. Nhưng nếu Quyết định phê duyệt phương án hỗ trợ bồi thường đối với các hộ gia đình có đất bồi thường có nội dung tổng diện tích, tổng giá trị bồi thường mà không nêu cụ thể từng hộ, từng cá nhân là bao nhiêu thì không phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính”.
Thứ hai, các quyết định hành chính về quản lý đất đai là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính nếu ghi những về vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể làm phát sinh, thay đổi, hạn chế, chấm dứt quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân có nội dung làm phát sinh nghĩa vụ, ảnh hưởng đến quyền, lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân là: Quyết định giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất, trưng dụng đất, cho phép chuyển mục đích quyền sử dụng đất, cưỡng chế thu hồi đất; quyết định bồi thường, hỗ trợ, giải phóng mặt bằng, tái định cư; quyết định gia hạn thời hạn sử dụng đất; quyết định xử lý vi phạm hành chính về đất đai; quyết định giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việ quản lý và sử dụng đất….
Thứ ba, các hành vi hành chính về quản lý đất đai thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính gồm: Làm sai lệch sơ đồ vị trí, bảng tọa độ, biên bản bàn giao mốc địa giới hành chính; không công bố hoặc chậm công bố quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết đã được phê duyệt; cắm mốc chỉ giới quy hoạch sử dụng đất sai vị trí trên thực địa; giao đất, cho thuê đất không đúng vị trí và diện tích đất trên thực địa; giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích đất không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không phù hợp với quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết, thu hồi đất không đúng thẩm quyền, không đúng đối tượng, không đúng với quy hoạch sử dụng đất chi tiết, kế hoạch sử dụng đất chi tiết được phê duyệt, từ chối đăng ký đất đai, từ chối cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất .
2. Một số giải pháp nâng cao chất lượng, hiệu quả trong công tác kiểm sát việc thụ lý đơn khởi kiện và giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực đất đai
Để tiếp tục nâng cao chất lượng, hiệu quả công tác kiểm sát việc thụ lý và giải quyết vụ án hành chính nói chung và vụ án hành chính liên quan đến công tác quản lý nhà nước về đất đai nói riêng thì KSV khi được phân công kiểm sát giải quyết cần phải thực hiện tốt một số giải pháp sau:
Thứ nhất, để thụ lý vụ án, Tòa án cấp sơ thẩm phải xác định tính hợp pháp của việc kiện, trong đó phải xác định được “ai kiện ai”, vì vậy, KSV phải nghiên cứu đơn khởi kiện để xác định: Người khởi kiện có quyền khởi kiện hay không ?. Do vậy, đối tượng khởi kiện trong vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai phải là quyết định hành chính. Theo đó, KSV phải xem xét, đánh giá tính hợp pháp đối với từng loại quyết định hành chính có phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không, KSV phải xác định, nhận diện được đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính nào, các quy định của pháp luật về đất đai qua các thời kỳ, về trình tự, thủ tục, nội dung, thẩm quyền ban hành một số loại quyết định hành chính của cơ quan quản lý đất đai hoặc của người có thẩm quyền trong cơ quan quản lý nhà nước mà các quyết định quản lý hành chính này thường bị khiếu kiện. Sau khi xác định được đối tượng khởi kiện là quyết định hành chính. Kiểm sát viên phải xem xét, đánh giá tính hợp pháp của quyết định đó về trình tự, thủ tục, thẩm quyền, nội dung của quyết định để đối chiếu với các quy định của pháp luật về đất đai và pháp luật có liên quan có phù hợp với tại thời điểm quyết định đó được ban hành hay không?
Thứ hai, để đánh giá tính hợp pháp về hình thức, nội dung của quyết định hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, thì KSV phải căn cứ vào những văn bản dưới Luật đất đai qua các thời kỳ có mẫu. Tuy nhiên, trong trường hợp quyết định hành chính bị khiếu nại không đúng theo mẫu đã hướng dẫn, thì phải đánh giá tính hợp pháp và tính có căn cứ về hình thức, nội dung của quyết định. Do đó, KSV cần phải nghiên cứu thêm quy định tại khoản 1,2 Điều 3 LTTHC năm 2015, nếu không đúng như mẫu nhưng mà thỏa mãn theo quy định tại khoản 1,2 Điều 3 LTTHC năm 2015 thì quyết định hành chí đó là phù hợp với quy định của pháp luật.
Thứ ba, KSV cần phải xác định đối tượng bị kiện vụ án hành chính là quyết định hành chính hay là hành vi hành chính. Nếu là quyết định hành chính thì được thể hiện dưới hình thức nào, có thuộc đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không. Nếu là hành vi hành chính thực hiện hay không thực hiện nhiệm vụ, công vụ nào, ai là người thực hiện hay không thực hiện, là cơ quan, tổ chức hay trong cơ quan tổ chức đó. Kiểm sát viên phải nghiên cứu chi tiết của quyết định, hành vi để xác định có phải là đối tượng khởi kiện vụ án hay không?.
Thứ tư, nhiều quyết định hành chính, hành vi hành chính cần phải vận dụng nhiều văn bản pháp luật như: Luật, Pháp lệnh, Nghị Quyết, Nghị định, Thông tư, Quyết định. Do vậy, KSV khi áp dụng pháp luật để nhận diện quyết định hành chính, hành vi hành chính có phải là đối tượng khởi kiện vụ án hành chính hay không thì KSV phải xem xét văn bản quy phạm pháp luật có còn hiệu lực thi hành hay đã hết hiệu lực thi hành; đã được sửa đổi, bổ sung, đã có hiệu lực thi hành hay chưa. Trong trường hợp các văn bản quy phạm pháp luật có quy định khác nhau về cùng một vấn đề thì áp dụng văn bản có hiệu lực pháp lý cao hơn.
Thứ năm, quá trình nghiên cứu các quyết định hành chính, hành vi hành chính bị khởi kiện KSV cần phải thực hiện nghiêm túc, đầy đủ các quy định theo Quy chế về công tác kiểm sát việc giải quyết các vụ án hành chính của Viện kiểm sát nhân dân tối cao (VKSND) ban hành.
Thứ sáu, do tính chất đa dạng, phức tạp khi giải quyết các vụ án hành chính liên quan đến lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai nó liên quan đến nhiều văn bản pháp luật nên đề nghị VKSND tối cao thường xuyên tập hợp, sao gửi các Quyết định kháng nghị, thông báo rút kinh nghiệm, án lệ để cho VKSND các cấp nghiên cứu vận dụng vào trong thực tiễn.
Thứ bảy, KSV khi nghiên cứu các quyết định hành chính, hành vi hành chính của Tòa án thụ lý cần phải mở Sổ tay theo dõi để phát hiện, tập hợp vi phạm, ghi rõ nội dung vi phạm, căn cứ xác định vi phạm để chủ động nghiên cứu, tích lũy kiến thức và tham khảo khi cần. Ngoài ra, VKSND các cấp cần thực hiện tốt công tác phối hợp với Tòa án trong việc tổ chức các phiên tòa rút kinh nghiệm nhằm nâng cao kỹ năng của KSV trong công tác kiểm sát giải quyết các vụ án hành chính trong lĩnh vực quản lý nhà nước về đất đai, kịp thời phát hiện vi phạm để kháng nghị, kiến nghị Tòa án khắc phục vi phạm.
* Tài liệu tham khảo:
1. Án lệ số 10/2016/AL được Hội đồng Thẩm phán Tòa án nhân dân tối cao thông qua ngày 17 tháng 10 năm 2016 và được công bố theo Quyết định số 698/QĐ-CA ngày 17 tháng 10 năm 2016 của Chánh án Tòa án nhân dân tối cao;
2. Nghị định số 43/2014/NĐ-CP ngày 15/5/2014 của Chính phủ hướng dẫn thi hành một số điều của Luật Đất đai năm 2013.
Chú ý: Việc đăng lại bài viết trên ở website hoặc các phương tiện truyền thông khác mà không ghi rõ nguồn https://vksbinhphuoc.gov.vn/ là vi phạm bản quyền và sẽ phải chịu trách nhiệm trước pháp luật!
